행정통제론적 측면에서 정부 관료의 기회주의 발현 가능성과 재량행위의 제약
행정공무원의 기회주의 발현 가능성을 제약하는 노력은 공무원의 윤리성을 높이기 위한 노력이라 할 수 있습니다. 행정공무원의 기회주의 속성은 공공선택론의 인간상에 대한 이해를 바탕으로 합니다.
공공선택론은 인간에 대해 합리적이고 편의 극대화를 지속적으로 추구하며 기본적으로 이기적인 개인들이 자신의 후생에 미칠 결과를 고려하며 행동을 결정한다는 가정을 합니다. 즉 합리적인 인간이란 직면한 선택지들을 비교적 잘 형성된 논리적 우선순위에 따라 일관성있게 배열하여 일관성있게 선택할 수 있는 사람을 말합니다. 이러한 속성을 정부관료제 내의 행정 공무원에게도 적용된다고 전제한 것입니다.
고전적 행정모형은 재량행위를 할 수 있는 행정 공무원의 기회주의적인 속성을 전제로, 기회주의와 재량행위의 발현을 가능한 한 제약하여 행정 책임성을 제고하기 위해 상당한 노력을 기울였습니다. 행정 공무원이 자신의 이익실현에 골몰하는 기회주의적인 행위자가 아니라 시민 또는 그들의 대표의 이익인 공익의 실현을 위해 노력하는 이들이라고 기대했습니다. 공무원들의 소명의식과 윤리성을 강조하여 상당한 정도의 재량을 부여해도 괜찮을 것이라 생각한 것입니다. 그러나 공무원이 반드시 순수 이타적인 행위자일 필요는 없습니다. 자신의 이익실현에 관심을 갖는 공무원도 기회주의적인 발현을 제약하려는 노력에 의해 공익지향적인 공무원으로 활동할 수 있게 되기 때문입니다.
니스카넨의 예산극대화 모형
니스카넨은 관료들의 개인적인 선호, 무엇을 극대화하게 노력하는가에 대해 의문을 제기했습니다. 그리고 모든 정부 관료의 중심적인 목적을 자기가 속한 기관의 예산을 극대화하는 것이라 가정하였습니다. 예산의 크기에 따라 조직구성원의 수를 늘려 승진 전망을 밝게 하거나 해당 기관의 권력과 위신을 높이는 등 관료의 후생이 연결되어있다고 본 것입니다. 이는 기관의 운영을 더 원활하게 하며 사적인 이익과 선호를 만족시키는데 자원을 사용할 수 있게 됩니다. 또한 각 기관의 예산을 감독하고 규제해야할 의회 또한 자신의 정치적 입지 등에 도움이 되기 위해 담당 기관의 예산 획득에 호의적이라는 조건 하에 정부 관료제는 정책 산출물을 과도하게 생산하고 제공하게 됩니다. 따라서 관료들은 낭비의 영역을 만들어내며 결과적으로 기관이 하고 있는 일의 사회적 가치가 그 기능을 수행하는 데 드는 비용보다 적어지게 되는 상태를 의미합니다.
던리비의 관청형성 모형
던리비는 관료들이 공적인 결정을 내림에 있어 사적이익을 극대화하고자 한다는 가정은 받아들이지만 합리적인 고위직 관료들은 예산극대화를 추구할 동기를 별로 갖지 않는다고 보았습니다. 금전적 편익보다는 수행하는 업무의 성격과 업무환경에서 오는 효용의 증진에 더 큰 관심을 둔다고 본 것입니다. 합리적인 고위 관료들은 창의성을 요하고 자율성이 높이며 시민의 눈에 잘 띄지 않는 참모 기능을 더 선호하여 이러한 기능을 하는 관청을 형성하려는 전략을 취하게 된다는 것입니다. 즉 고위 관료의 사적인 이익은 반드시 예산이나 부서의 크기로 표출되는 것이 아니라 선호하는 성격과 업무를 담당하는 위치에 관청을 형성시키는 것을 통해 나타날 수 있다고 보았습니다.
현대 정치행정 이론의 주요 패러다임들은 관료와 관료조직이 소명 의식이 충만한 공익의 수호자가 될 가능성보다 자신과 자신이 속해있는 조직의 이익이나 입장을 위해 활동할 가능성에 더 무게를 두고 있습니다. 모든 공무원이 모든 경우에 공익보다 사익을 우선시한다고 보기는 어렵습니다. 그러나 많은 경우 공익과 사익이 충돌하는 상황에서 소극적 또는 적극적인 형태로 기회주의적인 행태를 보일 가능성을 인정하고 이에 대비하기 위한 조직적, 제도적인 정책 방안 마련에 높은 설득력을 부여합니다.
기회주의 발현 가능성의 제약
행정공무원의 기회주의 발현 가능성을 제약하는 노력은 공무원의 윤리성을 높이기 위한 노력이라 할 수 있습니다. 공무원의 윤리성을 강화하기 위한 수단으로는 채용과 윤리교육을 강화하는 미시적 접근법과 공무원 윤리가 활성화될 수 있는 제도와 문화를 구축하는 거시적 접근법이 있습니다.
종합하자면 첫째, 기회주의적인 성향이 상대적으로 더 낮은 이들을 공직에 유치하기 위해 신중하게 채용을 합니다. 이는 애초에 공직에 잘 어울리는 사람을 채용함으로서 조금이라도 쉽고 효과적인 통제를 하기 위함입니다. 둘째, 위 채용과정을 거쳐 유치한 공무원들의 기회주의 발현을 억제하고 윤리의식을 고양시기키 위해 교육을 실시하는 것입니다. 셋째 윤리 관련 법제도 및 가치 체계를 구축하는 등 제도적인 접근을 통해 기회주의의 발현을 억제하고 윤리의식을 고양하는 것입니다.